如何統(tǒng)籌城鄉(xiāng)與縣域治理創(chuàng)新調(diào)研報(bào)告
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，是黨中央、國務(wù)院站在國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展全局的高度，科學(xué)把握時(shí)代發(fā)展要求，做出的重大戰(zhàn)略決策。湖北省地處中部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中面臨諸多挑戰(zhàn)和機(jī)遇。
經(jīng)過改革開放30年的發(fā)展，湖北省總體進(jìn)入了工業(yè)化快速推進(jìn)和崛起的新階段，“重要戰(zhàn)略支點(diǎn)”建設(shè)進(jìn)入加速推進(jìn)新時(shí)期。，全省地區(qū)生產(chǎn)總值首次過萬億元，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大跨越;，農(nóng)民人均純收入超過5000元，實(shí)現(xiàn)了生活水平大提高。但是，湖北省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的不協(xié)調(diào)、不平衡的問題仍然十分突出，尤其是城鄉(xiāng)發(fā)展差距很大。，全省城鄉(xiāng)居民收入比高達(dá)2.85：1。總的來看，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)仍然脆弱，最需要加強(qiáng);農(nóng)村發(fā)展仍然滯后，最需要扶持;農(nóng)民增收仍然困難，最需要加快。因此，湖北全面建設(shè)小康社會(huì)的重點(diǎn)在農(nóng)村，難點(diǎn)在農(nóng)村。只有推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，跳出傳統(tǒng)的就農(nóng)業(yè)抓農(nóng)業(yè)、就農(nóng)村抓農(nóng)村的思維定式，破除城鄉(xiāng)分割的體制性障礙，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合、資源共享、產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)、市場(chǎng)互動(dòng)、人力互促，才能最終形成城鄉(xiāng)之間一體化發(fā)展新格局，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同繁榮，達(dá)致全面建設(shè)小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)。
在即將來臨的“十二五”時(shí)期，城鄉(xiāng)一體化對(duì)湖北省乃至全國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型將產(chǎn)生全局性和深刻性影響作用，這一時(shí)期也是城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)變化從量變到質(zhì)變的關(guān)鍵時(shí)期。湖北省作為中部省份和后發(fā)地區(qū)，將成為國家下一步推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的重要區(qū)域，這對(duì)于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展帶來新機(jī)遇。
一、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的鄂州經(jīng)驗(yàn)
，湖北省委、省政府在深刻分析國內(nèi)外發(fā)展新形勢(shì)的基礎(chǔ)上，提出在鄂州開展統(tǒng)籌城鄉(xiāng)促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的試點(diǎn)工作。目的是通過在鄂州先行先試，探索一條適合中部地區(qū)的以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)的新路子，在全省起到示范帶動(dòng)作用。試點(diǎn)工作一年來，鄂州市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展試點(diǎn)工作取得了重要的階段性成果。，鄂州實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值同比增長15.2%，增幅在全省各市州中居第一位;地方一般預(yù)算收入增長21.6%，居第4位;城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增長9.5%，居第2位;農(nóng)民人均純收入達(dá)到5718元，高出全省平均水平683元。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到加強(qiáng)，農(nóng)民生產(chǎn)生活條件明顯改善，城鄉(xiāng)環(huán)境明顯改觀。
總結(jié)鄂州市的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，從縣域治理的角度看，主要包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：
⒈統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)全域規(guī)劃新格局。全市按照“1311”四位一體的城鄉(xiāng)空間格局(1個(gè)主城區(qū)、3個(gè)新城區(qū)、10個(gè)特色鎮(zhèn)、106個(gè)中心村)，構(gòu)建現(xiàn)代化、網(wǎng)絡(luò)型的市、區(qū)、鎮(zhèn)、村建設(shè)體系，構(gòu)筑起城鄉(xiāng)互動(dòng)發(fā)展、整體推進(jìn)的空間發(fā)展形態(tài)。
⒉統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基層單元，構(gòu)建一體化治理新體系。鄂州市把推進(jìn)農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)作為城鄉(xiāng)一體化工作的突破口，將全市320個(gè)村歸并為106個(gè)中心村(這個(gè)比例基本上是3：1)，探索出“遷村騰地建新村”、“項(xiàng)目拆遷建新村”、“依托集鎮(zhèn)建新村”、“城中村改造建新村”、“產(chǎn)業(yè)培育建新村”、“規(guī)劃引導(dǎo)建新村”、“環(huán)境整治建新村”等6種新村建設(shè)模式。目前開工建設(shè)的就有16個(gè)新村。這些新村按照“五統(tǒng)一”的要求建設(shè)，即統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計(jì)、統(tǒng)一建筑風(fēng)格、統(tǒng)一產(chǎn)業(yè)布局、統(tǒng)一基礎(chǔ)設(shè)施、統(tǒng)一公共服務(wù)，每個(gè)新村設(shè)立了“1+8”服務(wù)中心(1個(gè)文化廣場(chǎng)，8個(gè)工作室：村黨支部、村委會(huì)、農(nóng)業(yè)發(fā)展公司、警務(wù)及民事調(diào)解工作室、衛(wèi)生服務(wù)站、便民服務(wù)站、培訓(xùn)中心、農(nóng)家超市)，較好地解決了節(jié)約用地、建房成本、資金來源、規(guī)劃執(zhí)行等方面的問題。這些“模式”順應(yīng)了城鎮(zhèn)化的發(fā)展趨勢(shì)，最大限度地節(jié)約了社會(huì)資源成本。
⒊統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，形成城鄉(xiāng)互促發(fā)展新布局。鄂州市按照城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化布局要求，推動(dòng)城區(qū)企業(yè)向農(nóng)村延伸，形成城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)相互融合，三次產(chǎn)業(yè)互動(dòng)發(fā)展的新格局。在工業(yè)發(fā)展上，充分挖掘優(yōu)勢(shì)，打造產(chǎn)業(yè)集群，生物醫(yī)藥、電子信息、冶金能源、建材、模具材料、紡織服裝等工業(yè)產(chǎn)業(yè)集群初具規(guī)模。在農(nóng)業(yè)發(fā)展上，著力培育農(nóng)業(yè)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，壯大龍頭企業(yè)，重點(diǎn)發(fā)展水產(chǎn)、畜牧、蔬菜、林果等四大支柱產(chǎn)業(yè)。大力發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，不斷提高農(nóng)業(yè)組織化程度。著力開發(fā)農(nóng)業(yè)多種功能，休閑農(nóng)業(yè)、旅游農(nóng)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)加快推進(jìn)。在推動(dòng)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展上，文化旅游、信息服務(wù)、現(xiàn)代物流、房地產(chǎn)開發(fā)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)水平不斷提升，形成了一條符合當(dāng)?shù)貙?shí)際、特色鮮明的城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局互融互補(bǔ)的路子。
⒋統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改進(jìn)公共服務(wù)均等化新面貌。鄂州市把城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城鄉(xiāng)公共事業(yè)均衡化作為改善民生的切入點(diǎn)，將農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施納入城鄉(xiāng)規(guī)劃統(tǒng)籌安排，增強(qiáng)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的集約度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施共建共享，基本上實(shí)現(xiàn)了路網(wǎng)、電網(wǎng)、供排水網(wǎng)、廣播電視電話互聯(lián)網(wǎng)和供氣網(wǎng)等“五網(wǎng)”建設(shè)城鄉(xiāng)一體化。率先推行城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民社會(huì)保障、新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)、醫(yī)療救助“四網(wǎng)合一”，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)低保一體化;建立了城鄉(xiāng)暢通、信息互聯(lián)的就業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò);不斷培育市場(chǎng)流通主體，完善城鄉(xiāng)流通體系，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素流動(dòng)。
為了配合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，鄂州市還通過抓盤活土地、抓招商引資、抓項(xiàng)目投資、抓民營資本投入，破解資金籌措的難題;整合項(xiàng)目，出臺(tái)鼓勵(lì)政策，破解遷村騰地的難題;大力推進(jìn)一鄉(xiāng)一業(yè)、區(qū)域發(fā)展，破解支柱產(chǎn)業(yè)培植的難題;運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，出臺(tái)優(yōu)惠政策吸引商家投資，破解項(xiàng)目招商的難題;推進(jìn)工業(yè)向園區(qū)集中，農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中，土地向規(guī)模經(jīng)營集中，破解集中集約集群發(fā)展的難題;推進(jìn)戶籍制度、土地管理和使用、財(cái)政支農(nóng)資金整合和建立多元化的投入機(jī)制、城鄉(xiāng)公交聯(lián)運(yùn)、城鄉(xiāng)供水體制、城鄉(xiāng)教育、衛(wèi)生、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、行政管理體制等十個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革，破解體制機(jī)制方面的難題，初步建立起推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展的長效機(jī)制。
鄂州市在短短一年的時(shí)間里之所以能夠取得可觀的階段性成果，與省委、省政府的大力支持分不開，與鄂州市委、市政府強(qiáng)力推進(jìn)分不開，同時(shí)與鄂州市情的特殊性也是分不開的。鄂州市是一個(gè)比較特殊的地級(jí)市，它沒有下轄的縣(市)，管轄的范圍較窄,實(shí)際上相當(dāng)于一個(gè)工業(yè)化程度較高的縣。很顯然，鄂州經(jīng)驗(yàn)對(duì)縣域治理的創(chuàng)新，具有重要借鑒意義。它給我們的一條重要啟示是，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，不能不注重發(fā)揮縣(市)的能動(dòng)性和主體性。
二、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展關(guān)鍵在縣
xx總理在今年的政府工作報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，要統(tǒng)籌推進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)的良性互動(dòng)。而要在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中做好城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)這兩篇大文章，關(guān)鍵在縣。
首先，縣是聯(lián)結(jié)城鄉(xiāng)的重要“接點(diǎn)”。在推進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)中，縣一級(jí)政府是主要操作手，一切好的路線方針和具體的政策措施最終都必須依靠縣級(jí)政府來貫徹、落實(shí)。而且，只有在縣一級(jí)才有可能協(xié)調(diào)好城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)兩項(xiàng)工作。
其次，縣城和縣域中心鎮(zhèn)將是我國未來城鎮(zhèn)化的重要增長點(diǎn)。一方面是我國大中城市已經(jīng)有了很大發(fā)展，甚至有些大城市的發(fā)展達(dá)到了“飽和”狀態(tài)或者漸趨擴(kuò)展的臨界點(diǎn)，不宜再增加人口了;另一方面，農(nóng)村人口近些年又急劇向縣城和中心鎮(zhèn)聚集，許多外出打工農(nóng)民賺錢后更愿意到縣城和中心鎮(zhèn)建房購房、安家落戶。除了新農(nóng)村建設(shè)以外，以縣城和中心鎮(zhèn)的發(fā)展為主要內(nèi)容的新型城鎮(zhèn)化無疑是縣域經(jīng)濟(jì)的另一新的重要支點(diǎn)。以湖北省為例，改革開放以來，城鎮(zhèn)化穩(wěn)步發(fā)展，城鎮(zhèn)化率達(dá)45.2%。但總的來看，湖北城鎮(zhèn)化水平滯后于全國平均水平，滯后于工業(yè)化水平。從湖北省的實(shí)際情況來看，在未來一段時(shí)期內(nèi)，全省人口分布格局將是：三分之一在大中城市、三分之一在小城鎮(zhèn)、三分之一在農(nóng)村。因此，促進(jìn)人口向縣城、重點(diǎn)鎮(zhèn)聚集，是湖北省下一步城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點(diǎn)。對(duì)一個(gè)100萬左右人口的中等縣市，如果把縣城人口發(fā)展到30萬人左右;建設(shè)3-5個(gè)中心鎮(zhèn)，每個(gè)達(dá)到8-10萬人;建設(shè)一批能集聚-3000人的中心村，將大大完善湖北省城鎮(zhèn)體系，加快推進(jìn)湖北省城鎮(zhèn)化進(jìn)程。為此，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中，要盡早做好縣城和縣域中心鎮(zhèn)的功能分區(qū)規(guī)劃，提升城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)、資源和人口的聚集功能。同時(shí)，要不斷深化戶籍制度改革，加快落實(shí)放寬中小城市、小城鎮(zhèn)特別是縣城和中心鎮(zhèn)落戶條件的政策，促進(jìn)符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶。
城鎮(zhèn)化發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)好比是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“兩翼”，只有兩者比翼齊飛，才能促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)的良性互動(dòng)，最終找到一條適合中國特殊國情的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展道路。
既然統(tǒng)籌推進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)關(guān)鍵在縣，那么，充分調(diào)動(dòng)縣級(jí)政府的積極性和能動(dòng)性則是關(guān)鍵中的關(guān)鍵。如何調(diào)動(dòng)縣級(jí)政府的積極性和能動(dòng)性呢?筆者認(rèn)為至少要做到以下三點(diǎn)：
一是讓縣級(jí)政府“責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一”，成為一級(jí)有權(quán)有能的基層政府。除了要改革現(xiàn)有的財(cái)政體制，實(shí)行“省管縣”財(cái)政體制以外，還要加快縣級(jí)行政體制改革，在省縣之間合理劃分事權(quán)，賦予縣級(jí)政府更多的權(quán)能，逐步廢除市管縣體制，最終形成中央、省(市、自治區(qū))、縣(市)三級(jí)的行政管理體系。
二是進(jìn)一步優(yōu)化縣級(jí)權(quán)力結(jié)構(gòu)，合理配置公共資源，使縣一級(jí)政府成為效能型政府。目前的縣級(jí)權(quán)力結(jié)構(gòu)仍然存在黨政分工重疊、部門機(jī)構(gòu)架床疊屋和人浮于事等問題，遇事則相互推諉，遇矛盾則繞著走，嚴(yán)重限制著縣級(jí)政府的權(quán)力運(yùn)作效能。與此同時(shí)，又由于部門林立、機(jī)構(gòu)分立，中央和省級(jí)政府不斷加大對(duì)農(nóng)村投入的各種公共資源因?yàn)榈貌坏胶侠砼渲茫l(fā)揮不了應(yīng)有的效益。
三是健全民眾民主參與機(jī)制，把縣級(jí)政府建成能及時(shí)回應(yīng)廣大群眾需求的服務(wù)型政府。通過健全民眾民主參與機(jī)制，讓民眾的意見和需求能夠及時(shí)被縣級(jí)政府所吸納，并及時(shí)轉(zhuǎn)換為為民所需的公共服務(wù)項(xiàng)目;通過健全民眾民主參與機(jī)制，讓民眾也能有效地參與到當(dāng)?shù)卣拿裰鳑Q策和民主管理中來，發(fā)揮民主監(jiān)督的作用，讓公共權(quán)力在陽光下運(yùn)行，不偏離公共利益的軌道;通過健全民眾民主參與機(jī)制，使民眾在包括權(quán)威資源在內(nèi)的關(guān)鍵性公共資源的分配或配置上真正享有知情權(quán)、話語權(quán)，讓公共資源服務(wù)于公眾利益、增進(jìn)公民福利。
縣，不僅是我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要“接點(diǎn)”，而且是國家與鄉(xiāng)村社會(huì)的重要溝通“中介”，只有抓好縣這個(gè)關(guān)鍵，才能最終破解中國式“三農(nóng)”難題!
三、適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展需要，大力推進(jìn)縣域治理創(chuàng)新
在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中，除了要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共服務(wù)等物質(zhì)層面的一體化建設(shè)和發(fā)展以外，筆者認(rèn)為，更為重要是要構(gòu)建與之相適應(yīng)的城鄉(xiāng)一體化縣域治理體制。不在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)體制上進(jìn)行根本性創(chuàng)新，很難真正推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。從鄂州經(jīng)驗(yàn)看，當(dāng)前要在以下幾個(gè)方面加大體制創(chuàng)新力度：
(一)以社區(qū)自治為基礎(chǔ)，在構(gòu)建社會(huì)治理單元中創(chuàng)新。
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，必須建設(shè)城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)治理單元。這個(gè)新的基本社會(huì)單元，應(yīng)該是“社區(qū)”。我國城鎮(zhèn)已經(jīng)建立了以社區(qū)為基本單位的治理體系。黨在xx屆六中全會(huì)《關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》中提出“積極推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制，把社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體”，完全合乎統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求。只有建立城鄉(xiāng)一體的基層治理單元，才能真正破除既有的城鄉(xiāng)行政和社會(huì)治理的二元結(jié)構(gòu)。
鄂州以農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)為突破口的做法值得借鑒。鄂州通過前述多種模式建成了近城、近鎮(zhèn)、近交通或流通樞紐的眾多農(nóng)戶新的聚集區(qū)，即農(nóng)村新社區(qū)。這類社區(qū)實(shí)踐上已經(jīng)與城鎮(zhèn)聯(lián)為一體。是農(nóng)民變市民的主要載體。鄂州以農(nóng)村新社區(qū)為基礎(chǔ)，以方便居民民主自治為目的，大力推進(jìn)社區(qū)建設(shè)，健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制，把社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體。鄂州恒大新社區(qū)就是依托產(chǎn)業(yè)發(fā)展起來的新社區(qū)，周邊四個(gè)行政村各有一部分農(nóng)村住戶遷到新社區(qū)，主要靠民營企業(yè)的貢獻(xiàn)，為居民提供了有效的公益性服務(wù)，對(duì)周邊農(nóng)戶產(chǎn)生了巨大的吸引力，越來越多的農(nóng)戶自愿加入新社區(qū)，為探索農(nóng)民自費(fèi)變市民之路積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。
農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)必須尊重農(nóng)民群眾的意愿。特別是村落社區(qū)范圍的界定、自治機(jī)構(gòu)的設(shè)立、民主選舉和運(yùn)行機(jī)制的建立，都必須根據(jù)農(nóng)民群眾的意愿。主要依靠農(nóng)民群眾的主動(dòng)參與為驅(qū)動(dòng)力，不能搞行政推動(dòng)和強(qiáng)迫命令，更不能搞一刀切、搞花架子、搞形式主義。農(nóng)民群眾的參與狀況直接關(guān)系到農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)的成敗。農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)必須以服務(wù)群眾為根本，以增進(jìn)群眾公共福利為宗旨。
建設(shè)農(nóng)村新社區(qū)是城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)緊密結(jié)合的一個(gè)重要載體。要注意整合周邊落社區(qū)內(nèi)外各種資源，通過群眾的民主參與、民主監(jiān)督實(shí)現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)資源的有效使用;改善村落社區(qū)居民生產(chǎn)生活基本條件，大力發(fā)展農(nóng)村各項(xiàng)公益性事業(yè);政府的各種公共服務(wù)或公益性事業(yè)可以委托給農(nóng)村社區(qū)和其他農(nóng)民合作組織提供或興辦，將農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)為新農(nóng)村建設(shè)的綜合性平臺(tái)。
更重要的是，將農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)為居民自治的基礎(chǔ)性組織。實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。農(nóng)村新社區(qū)一旦建立，就要由社區(qū)居民民主選舉社區(qū)理事會(huì)，該理事會(huì)一般由3～5名本社區(qū)居民組成，理事會(huì)設(shè)1名理事長，其他成員為理事，由社區(qū)理事會(huì)管理社區(qū)日常性事務(wù)。但是，有關(guān)農(nóng)村社區(qū)重大事項(xiàng)的確定、公共工程的建設(shè)和實(shí)施、公益性事業(yè)的建設(shè)和發(fā)展等社區(qū)事務(wù)應(yīng)在社區(qū)居民會(huì)議上討論、決定或通過。新社區(qū)理事會(huì)的理事長最好成為村委會(huì)的當(dāng)然成員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表。
在農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)初期，要正確處理好新社區(qū)與行政村的關(guān)系，特別是處理好村黨支部、村委會(huì)與農(nóng)村新社區(qū)理事會(huì)的關(guān)系。農(nóng)村新社區(qū)理事會(huì)必須在村黨組織和村委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)下開展工作;對(duì)于農(nóng)村新社區(qū)自身的事務(wù)，村黨組織和村委會(huì)要充分尊重農(nóng)村新社區(qū)理事會(huì)的自主權(quán)，不得隨意干預(yù);村黨組織和村委會(huì)將更多的精力放在協(xié)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)與農(nóng)村新社區(qū)、以及農(nóng)村新社區(qū)之間的關(guān)系上來。等到新社區(qū)自治成熟的時(shí)候，可以根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r考慮撤銷行政村層級(jí)。
(二)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)官民合作為主旨，在重構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力結(jié)構(gòu)中創(chuàng)新。
目前我國絕大部分農(nóng)村地區(qū)的鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)育尚不健全，還不能實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的自我治理，只能依據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水準(zhǔn)，因地制宜地選擇“鎮(zhèn)政”、“鎮(zhèn)政鄉(xiāng)派”或“鄉(xiāng)派”等不同形式進(jìn)行構(gòu)建;如果當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)村社會(huì)有了充分發(fā)展，可以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的自我治理，并且有一定的自治能力和社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，它就可以推行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”或“鄉(xiāng)民自治”。
“鎮(zhèn)政”比較適宜于工商業(yè)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)、本地財(cái)政狀況良好的地區(qū);這些地區(qū)基本上實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)化。可以采取“委托擴(kuò)權(quán)”的改革方式，進(jìn)一步擴(kuò)大鎮(zhèn)政府的自主權(quán)，將鎮(zhèn)政府建設(shè)為一級(jí)較為完備的基層政權(quán)組織。
“鄉(xiāng)派”適合于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)，在這些地區(qū)，農(nóng)村稅費(fèi)改革之前，鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政的主要來源是農(nóng)業(yè)稅;農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，其財(cái)政來源主要是來自上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付。這種財(cái)政基礎(chǔ)不能支撐一個(gè)比較健全的鄉(xiāng)級(jí)政府，決定它只能向“鄉(xiāng)派”的方向改革。誠如徐勇所言，“財(cái)是政的基礎(chǔ)，財(cái)政來源與能力決定著政權(quán)的特性與能力”。實(shí)行“鄉(xiāng)派”的地方，要不斷強(qiáng)化縣級(jí)政府的公共管理和公共服務(wù)的職能，建構(gòu)“以縣為主、鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)助”的農(nóng)村公共服務(wù)體系。
“鎮(zhèn)政鄉(xiāng)派”適宜于一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡的欠發(fā)達(dá)地區(qū)。在這些地區(qū)，少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好，具有一定的財(cái)政能力，除了能夠保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府日常運(yùn)轉(zhuǎn)的需要以外，還可以發(fā)展公益事業(yè)，而且城鎮(zhèn)化達(dá)到了一定的水平，可以將這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照“鎮(zhèn)政”的模式進(jìn)行改革;其它一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較差，沒有一定的財(cái)力基礎(chǔ)，最好按照“鄉(xiāng)派”的思路進(jìn)行改革。這樣在同一個(gè)地區(qū)就可以根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的不同情況因地制宜地實(shí)行“鎮(zhèn)政鄉(xiāng)派”。今后，凡是可以建立為一級(jí)比較完備的政權(quán)組織的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，統(tǒng)一改稱為“鎮(zhèn)政府”;凡是不能建立為一級(jí)比較完備的政權(quán)組織的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，統(tǒng)一改稱為“鄉(xiāng)政府”(或“鄉(xiāng)公所”、“鄉(xiāng)辦事處”)。這樣一來，“鄉(xiāng)”和“鎮(zhèn)”就有比較明晰的區(qū)分，以改變當(dāng)前“鄉(xiāng)”“鎮(zhèn)”不分的混亂狀況。
其實(shí)，無論是“鎮(zhèn)政”還是“鄉(xiāng)派”(乃至“鄉(xiāng)政自治”)都只是鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度構(gòu)建的一種形式而已，鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度構(gòu)建的關(guān)鍵在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力結(jié)構(gòu)的重構(gòu)，建構(gòu)一種全新的“官”、“民”二元的治理結(jié)構(gòu)，在體制內(nèi)通過權(quán)力重構(gòu)達(dá)致國家與鄉(xiāng)村社會(huì)之間的合作。
具體地說，就是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)實(shí)行人大常任制改革。常任鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表可以參考“三三制”原則由三個(gè)部分構(gòu)成：一部分是黨組織推薦的代表，一部分是農(nóng)民群眾直接選舉產(chǎn)生的村落社區(qū)代表;一部分是通過競(jìng)爭(zhēng)性選舉產(chǎn)生的民意代表，由這些常任代表組成鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表會(huì)議，由它討論和決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)的重大事務(wù)，并對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(或鄉(xiāng)公所、辦事處)的日常行政事務(wù)進(jìn)行民主監(jiān)督。該會(huì)議主席必須由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民直接選舉產(chǎn)生，不得兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處或同級(jí)黨委的職務(wù)。為了提高該會(huì)議組織的運(yùn)行效率、加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事務(wù)的日常性監(jiān)督，常任人民代表人數(shù)不必太多，以便于開展經(jīng)常性活動(dòng)。在條件比較成熟的地方，還可逐步實(shí)行“開放式會(huì)議制度”(opentownmeeting)，不斷擴(kuò)大普通民眾參與公共事務(wù)的運(yùn)行機(jī)制。
這樣改革，既體現(xiàn)了“國家”對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的有效治理，也充分體現(xiàn)了“國家”與鄉(xiāng)村社會(huì)的民主合作精神。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨政機(jī)構(gòu)更主要地貫徹和落實(shí)國家在農(nóng)村地區(qū)的路線、方針和政策，包括計(jì)劃生育、社會(huì)治安綜合治理等社會(huì)管理職能，并協(xié)助縣級(jí)政府及其部門為農(nóng)民和農(nóng)村發(fā)展提供公共服務(wù);鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表會(huì)議則是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民參政議政的主要渠道和形式，更主要地代表鄉(xiāng)村人民的意志，通過它可以比較有效的溝通民意。這樣一種制度設(shè)計(jì)，實(shí)際上滿足了國家治理和基層民主發(fā)展兩個(gè)方面的需要，可以在體制上解決農(nóng)村社區(qū)自治進(jìn)一步發(fā)展、以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)民主治理與國家治理之間的矛盾和沖突;從而，最終建立和諧、民主、合作的現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理格局。
(三)以縣政服務(wù)轉(zhuǎn)型為核心，在重塑“以縣為主”的農(nóng)村治理體制中創(chuàng)新。
縣級(jí)政府轉(zhuǎn)型勢(shì)所難免。一方面鄉(xiāng)村體制改革必然對(duì)縣政轉(zhuǎn)型產(chǎn)生壓力，只有縣鄉(xiāng)村聯(lián)動(dòng)才能切實(shí)保證鄉(xiāng)村體制改革的成果;另一方面縣政體制構(gòu)成了一種組織場(chǎng)域，對(duì)鄉(xiāng)村形成一種“同構(gòu)化”壓力，如果不對(duì)縣政進(jìn)行相應(yīng)的改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制安排和農(nóng)村基層組織設(shè)計(jì)無論如何美好，都會(huì)因?yàn)檫@個(gè)“同構(gòu)化”的壓力而變樣走形，使之退回改革的“原點(diǎn)”。
縣政轉(zhuǎn)型的著力點(diǎn)是建設(shè)服務(wù)型政府，重塑“以縣為主”的農(nóng)村治理體制。因此，縣政轉(zhuǎn)型應(yīng)圍繞著如何加強(qiáng)農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)、提升公共服務(wù)績效進(jìn)行改革，并通過提供公共服務(wù)的方式進(jìn)行農(nóng)村治理，“服務(wù)”取代過去的“汲取”而成為政府與農(nóng)民群眾之間的一條重要聯(lián)系紐帶。
首先，縣政的服務(wù)轉(zhuǎn)型，必須改變問責(zé)體制。變對(duì)上的單向問責(zé)為對(duì)上和對(duì)下的雙向問責(zé)。這除了要加強(qiáng)縣級(jí)人大常委會(huì)的建設(shè)，提高縣級(jí)人大權(quán)能以外，還要實(shí)行縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人的民主選舉，可先從競(jìng)爭(zhēng)性選舉開始，擴(kuò)大民意基礎(chǔ)。
第二，縣政服務(wù)轉(zhuǎn)型，必須改進(jìn)工作考核辦法。要重新建立以公共服務(wù)為核心的工作考核評(píng)價(jià)體系，考核重點(diǎn)從注重形式和過程轉(zhuǎn)向注重成果和績效，從注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展(特別是gdp和財(cái)政收入的增長)轉(zhuǎn)向公共服務(wù)和農(nóng)村治理，尤其要突出對(duì)“為農(nóng)服務(wù)”績效的考核。
第三，縣政服務(wù)轉(zhuǎn)型，必須改善公共服務(wù)方式。過去即便有所公共服務(wù)，也主要是由政府及其部門直接提供的，這種提供方式一般是通過建立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)、由政府財(cái)政供養(yǎng)其工作人員來行使服務(wù)職能，以往的實(shí)踐證明，這種服務(wù)方式最終往往異化為“只養(yǎng)人不服務(wù)”或者“收費(fèi)養(yǎng)人”的結(jié)果，導(dǎo)致“食之者眾、生之者寡”的局面。
在最近一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革中，湖北等地撤銷了這些“養(yǎng)人”機(jī)構(gòu)，實(shí)行“以錢養(yǎng)事”的公共服務(wù)方式，不但精簡(jiǎn)了機(jī)構(gòu)、減輕了財(cái)政供養(yǎng)負(fù)擔(dān)，而且還切實(shí)提升了公共服務(wù)的績效，為農(nóng)民群眾提供了更多、更好的公共服務(wù)。這種“以錢養(yǎng)事”(改為“以財(cái)養(yǎng)事”似乎更妥)的公共服務(wù)新機(jī)制值得推廣。通過“以錢養(yǎng)事”的改革，變政府直接提供公共服務(wù)為市場(chǎng)化運(yùn)作、政府購買，從而建立政府、市場(chǎng)和社會(huì)多元合作的公共服務(wù)模式。為此，要積極“推進(jìn)政事分開，支持社會(huì)組織參與社會(huì)管理和公共服務(wù)”;積極培育和大力扶持各種非贏利性、社會(huì)公益性非政府組織的發(fā)育和成長;“在履行好政府職能的同時(shí)，要把不應(yīng)該由政府承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)交給市場(chǎng)、中介組織和村民自治組織”。并最終一個(gè)以“村落社區(qū)為基礎(chǔ)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府居間協(xié)調(diào)，縣級(jí)政府為主導(dǎo)”的，覆蓋整個(gè)農(nóng)村的新型公共服務(wù)體系。
湖北推行農(nóng)村公益服務(wù)“以錢養(yǎng)事”改革的正面效應(yīng)是顯而易見的，存在的問題也是可以逐步完善的。從正面效應(yīng)看，有三個(gè)提高，即財(cái)政投入、服務(wù)能力和農(nóng)民滿意度三提高。從開始，湖北把農(nóng)村公益性服務(wù)列為省財(cái)政專項(xiàng)支出，從農(nóng)村人平5元起步，三年增加到人平15元，6年累積投入24億元，支持農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技推廣體系建設(shè)，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供技術(shù)推廣、防疫免疫等服務(wù)。目前，全省良種普及率達(dá)到95%，農(nóng)業(yè)機(jī)械化率達(dá)到54%。今年繼續(xù)安排6億元予以支持，力爭(zhēng)新建農(nóng)民專業(yè)合作社1000個(gè)，特色產(chǎn)業(yè)訂單率超過50%。抓住國家農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼增多的機(jī)遇，重點(diǎn)推進(jìn)糧食生產(chǎn)全程機(jī)械化，穩(wěn)步發(fā)展油菜、茶葉、畜禽、水產(chǎn)機(jī)械化。在血吸蟲疫區(qū)實(shí)施“以機(jī)代牛”工程，建設(shè)一批無耕牛村。從負(fù)面反映看，主要是農(nóng)村公益性服務(wù)機(jī)構(gòu)人員老化，捧不到“鐵飯碗”，就招不到青年學(xué)生，難以補(bǔ)充新生力量。筆者認(rèn)為，解決這個(gè)問題，要在政策配套上下功夫，一是對(duì)農(nóng)村公益性服務(wù)機(jī)構(gòu)要核定財(cái)政供養(yǎng)編制，實(shí)行定崗不定人體制;二是對(duì)獲得上崗資格的人員視同事業(yè)單位職工管理，可以評(píng)職稱、可以在新老體制間調(diào)動(dòng)工作，解決技術(shù)人員的后顧之憂。
第四，縣政服務(wù)轉(zhuǎn)型，必須優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)。一是縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)體制要總結(jié)一些地區(qū)試行的“黨代會(huì)常任制”成功經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建“一個(gè)核心、三個(gè)黨組”的新型權(quán)力結(jié)構(gòu)。這個(gè)核心即是縣委，三個(gè)黨組即是縣人大、縣政府、縣政協(xié)黨組。在這一結(jié)構(gòu)中，縣委居于核心地位，“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”。二是精簡(jiǎn)和整合縣級(jí)職能部門機(jī)構(gòu)，再造一個(gè)“效能、統(tǒng)一、廉潔”的公共行政體系。
第五，縣政服務(wù)轉(zhuǎn)型，必須改革省縣體制。在廢除“市管縣”體制、實(shí)行“市縣分治”的同時(shí)，省縣之間要進(jìn)行適當(dāng)分權(quán)，把縣政建設(shè)為一級(jí)地方自治政府。
等到縣政完成服務(wù)轉(zhuǎn)型，構(gòu)建了較為健全的農(nóng)村公共服務(wù)體系和有效的公共服務(wù)機(jī)制，具備較強(qiáng)的農(nóng)村公共服務(wù)能力，以及農(nóng)村村落社區(qū)也具備比較完善的自治能力的時(shí)候，可以視其情況撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府，從而最終建成以縣政為地方自治基礎(chǔ)的省、縣(市)兩級(jí)地方政府架構(gòu)。
【如何統(tǒng)籌城鄉(xiāng)與縣域治理創(chuàng)新調(diào)研報(bào)告】相關(guān)文章：
關(guān)于我區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展工作的調(diào)研報(bào)告12-08
構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌基層黨建新格局問題的調(diào)研報(bào)告03-23
縣域經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀的調(diào)研報(bào)告12-13
城鄉(xiāng)發(fā)展調(diào)研報(bào)告10-25
城鄉(xiāng)統(tǒng)籌崗位職責(zé)02-24
縣域現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展調(diào)研報(bào)告07-14
縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式調(diào)研報(bào)告07-22
縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展專題調(diào)研報(bào)告07-12